摘 要：铸牢中华民族共同体意识是新时代党的民族工作的主线和“纲”，同时也是一个基于法律治理的系统性工程。铸牢中华民族共同体意识工程涉及宣示性法律、实施性法律、权益保障性法律以及捍卫性法律等四类。前三类法律侧重于正向引导、鼓励、保障（证）有利于铸牢中华民族共同体意识的行为；捍卫性法律则是通过防范和惩处危害中华民族共同体的具体行为，从制止反向发展的角度保障铸牢中华民族共同体意识事业的正常发展。从铸牢国家共同体意识的国际比较视域来看，中国铸牢国族的伟大实践建立在系统的、有坚实社会正义支撑的法律体系之上，西方国家包括部分发展中国家则存在着程度不同的问题或不足。

关键词：铸牢中华民族共同体意识；宣示性法律；实施性法律；权益保障性法律；捍卫性法律

作者：周少青 中国社会科学院大学

铸牢中华民族共同体意识是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是马克思主义中国化的重大理论成果，它不仅发展了马克思主义民族理论，也发展了马克思主义国家理论。如果说中国是“中华民族”的政治组织形式，那么中华民族共同体便是中华民族的国族形式，铸牢中华民族共同体意识就是铸牢中华民族作为一个国族共同体的思想和观念基础。铸牢中华民族共同体意识的提出，是中华人民共和国历史上的重大事件，也是近代以来中国人民追求“国家独立、民族解放和民主自由”^[1]的标志性成果。

需要指出的是，尽管从字面上来看，铸牢中华民族共同体意识侧重于从思想和观念层面强化“五个认同”，铸牢国族意识，但是，从历史及其他国家共同体建构的经验来看，国族共同体意识的强化和凝聚，从来都不只是观念或思想问题，而是一个实实在在的基于法律治理的系统工程。就其涉及的主要法律关系来看，铸牢中华民族共同体意识工程至少涉及到四类法律：一是宣示性法律，如《宪法》、“民族团结进步促进法”等；二是实施性法律，如《中华人民共和国民族区域自治法》《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中国人民政治协商会议组织法》以及各类保障共同富裕的政策和立法等；第三类是权益保障性法律，如平等或反歧视类法；第四类是捍卫性法律，包括《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国反分裂国家法》《中华人民共和国反恐怖主义法》，等等。这四类基于学理上分类的法律，构成铸牢中华民族共同体意识的基本法律体系。

一、宣示性法律及其主要内容

所谓“宣示性法律”，是指立法的目的是为了宣示或彰显某种价值观念，此类立法一般并不规定明确的行为模式和法律后果。在我国，宪法是比较典型的宣示性法律。首先，《宪法》宣示了中国各族人民的历史地位以及与中华人民共和国的关系。《宪法》序言中的具体内容，如：“中国是世界上历史最悠久的国家之一。中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化”；“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。平等团结互助和谐的社会主义民族关系已经确立，并将继续加强”；“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力”；等等。这些都属于宣示性规范。其次，《宪法》申明了各民族一律平等原则，规定“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等团结互助和谐关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为”。再次，2018年十三届全国人大一次会议第三次全体会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，将“实现中华民族伟大复兴”写入《宪法》，使“中华民族”第一次成为重要的宪法主体。中华民族宪法主体地位的确立，使得我国长期以来所宣示的“民族平等团结互助和谐”原则有了明确的目标建构指向——铸牢中华民族共同体意识。同时，也使得《宪法》所禁止的事项，如“破坏民族团结和制造民族分裂的行为”，有了清晰的规制指向。

除了《宪法》以外，其他相关法律，如拟议中的“民族团结进步促进法”，也规定有宣示民族团结进步和铸牢中华民族共同体意识的内容。与《宪法》有所不同的是，“民族团结进步促进法”属于铸牢中华民族共同体意识的专门立法，它除了宣示铸牢中华民族共同体意识和加强民族团结的立法目标以外，还从“公民义务”“民族关系”“民族工作”“保障监督”及“法律责任”等各个具体方面，规定了实现目标的路径。需要指出的是，尽管拟议中的“民族团结进步促进法”也提出了“保障监督”和“法律责任”，但从总的立法精神上来看，它的规范属性更多的还是宣示性的。

二、实施性法律及其主要内容

实施性法律是指，使铸牢中华民族共同体意识落地生根，产生实际效应的法律。这类法律大致包括以下几种：第一，中华民族共同体价值观建设方面的法律。价值观建设或引领是铸牢中华民族共同体意识的先行性工程，以什么样的价值观或价值标准体系塑造和铸牢中华民族共同体意识，是我们必须首先面对的重大议题。当前存在的问题是，尽管我们在政策或意识形态层面确立了“五个认同”对于铸牢中华民族共同体意识的重大作用，并且“五个认同”有着重大的宪法性意义，但是从立法的角度看，“五个认同”尚没有变成可以有效实施的法律规范。铸牢中华民族共同体意识是一项战略性的世纪工程，其价值观体系的建设和维系显然不能仅靠政策或意识形态的宣传。长远来看，制定一部贯彻“五个认同”及《宪法》第24条确立的社会主义核心价值观的专门立法是一种必然的选择。第二，促进民主参与的法律。中华民族共同体的主体是全国各族人民，人民群众的广泛政治参与和当家作主是铸牢中华民族共同体意识的重要政治途径。我国现有法律中，《中华人民共和国民族区域自治法》《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中国人民政治协商会议组织法》以及“两委”法律即《中华人民共和国城市居民委员会组织法》《中华人民共和国村民委员会组织法》等属于这类法律。第三，促进共同富裕的法律。“共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。”^[2]同时，共同富裕也是凝聚人心，促进中华民族共同体意识的基础性条件。广义地来看，促进共同富裕的法律包括了所有调整居民收入的法律；从狭义角度来看，促进共同富裕的法律主要包括促进农村地区、民族（边远）地区民众以及各类弱势群体收入公平的法律。第四，促进生态文明建设的法律。生态环境的优劣不仅关系到一国人民的生存、发展和幸福指数，而且也关系到他们对国家的情感和价值认同。2022年，第十四届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于设立全国生态日的决定》，指出“生态文明建设是关乎中华民族永续发展的根本大计”^[3]。按照功能的不同，促进生态文明建设的法律可以大致区分为生态环境保护类法律、自然资源利用保护类法律以及促进绿色发展类法律，如《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国土地管理法》以及《中华人民共和国水土保持法》，等等。

三、权益保障性法律及其主要内容

权益保障性法律是保障公民各种权利和自由，从而使他们获得体面生活和尊严感的法律制度的总和。尽管中华民族共同体有着多种理解维度，但是“作为现代民族的中华民族，与中华现代国家具有天然的和本质的联系”——“现代国家本质上是一套基于公民权利从而保障由国民组成的民族认同国家的制度机制，核心在于通过对公民权利的保障而实现民族对国家的认同。而这样的制度机制的构建，与整个国家的居民结成民族共同体紧密联系”^[4]。中华民族共同体是中国各族人民共同的国族国家，维系国族国家中各民族特别是各民族个体成员的权益平等，是铸牢中华民族共同体意识的基础性条件。

权益平等表现在政治、经济社会、文化、人身和财产等各个维度。与此相应，权益保障方面的法律应包含维护政治参与平等的法律，保障经济社会地位平等的法律，保障文化、财产权利以及人身安全的法律等。《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国就业促进法》《中华人民共和国劳动合同法》《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国妇女权益保护法》《中华人民共和国农业法》等都属于这一类法律。就目前的情况来看，亟待加强的是保障平等权或反歧视的法律。相关法律虽然也规定了“不因民族、种族、性别、宗教信仰等不同而受歧视”，但是，由于缺乏明确的判定标准、实施机制和责任机关，很大程度上停留在文本层面。铸牢中华民族共同体意识的伟大实践急需要出台系统的反歧视和保平等的法律，如“中华人民共和国反就业歧视法”或“中华人民共和国反歧视法”。

权益尤其是平等权的保障对于各族公民获得体面的生活条件及尊严有着决定性的影响。部分领域的不平等状况不仅会影响各族民众的生活水准和尊严感，而且可能削弱他们对国家制度的信心和对国家的认同。从这个意义上来说，权益保障性法律对铸牢中华民族共同体意识有着基础性、关键性的重要作用。

四、捍卫性法律及其主要内容

捍卫性法律是指，对于已经或可能出现的危害中华民族共同体（建设）的违法犯罪活动进行惩处的法律。如果说前三类法律侧重于正向引导、鼓励、保障（证）有利于铸牢中华民族共同体意识的行为，那么捍卫性法律则是侧重于防范和惩处不利于铸牢中华民族共同体意识的负面行为。捍卫性法律大致包括《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国反分裂国家法》《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国刑法》等十几部法律及相关法律法规。其中，《中华人民共和国国家安全法》是统领国家安全诸领域的基本法律，它界定了国家安全的内容，规定了国家安全立法的主要目的，即“保卫人民民主专政的政权和中国特色社会主义制度，保护人民的根本利益，保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，实现中华民族伟大复兴”^[5]。值得注意的是，《中华人民共和国国家安全法》第26、第27和第28条还专门提到涉民族、宗教的国家安全问题，提出“国家坚持和完善民族区域自治制度，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。坚持各民族一律平等，加强民族交往、交流、交融，防范、制止和依法惩治民族分裂活动，维护国家统一、民族团结和社会和谐，实现各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展”，“国家依法保护公民宗教信仰自由和正常宗教活动，坚持宗教独立自主自办的原则，防范、制止和依法惩治利用宗教名义进行危害国家安全的违法犯罪活动，反对境外势力干涉境内宗教事务，维护正常宗教活动秩序”，“国家反对一切形式的恐怖主义和极端主义，加强防范和处置恐怖主义的能力建设，依法开展情报、调查、防范、处置以及资金监管等工作，依法取缔恐怖活动组织和严厉惩治暴力恐怖活动”^[5]。“国家安全法”及其他相关立法通过防范和惩处危害中华民族共同体的行为，从而从“负性控制”^[6]的角度为铸牢中华民族共同体意识保驾护航。

五、域外铸牢国家共同体意识情况略描

从更宏大的历史背景来看，构建和强化国家（族）共同体意识几乎伴随了现代（民族）国家数百年的历史过程。二战后，为了整合本土族群特别是来自不同国家的差异性移民群体，不少国家推出了类似“铸牢国族”的政策和立法措施。进入21世纪以来，伴随着“世界之变、时代之变、历史之变”，世界各主要国家都程度不同地强化了铸牢国族共同体意识的法律。在法国，“宪法”宣示“法兰西是一个不可分的、世俗的、民主的和注重社会保障的共和国”，“法语是共和国的国语”，“民族主权属于法兰西人民。人民中的任何一部分、任何个人，都不能行使民族主权”等基本原则。为整合多元化的移民群体，特别是伊斯兰教背景的移民群体，2020年12月法国政府出台了《强化尊重共和原则法》^[7]。

西班牙同样申明“本宪法建立在所有西班牙人的共同的和牢不可破的祖国——西班牙国家的不可分裂的统一基础之上”^[8]。进入21世纪以来，西班牙又接连出台整合移民的政策和法律。如，2000年的《西班牙外国人权利和自由及其融合法》；2006年的《公民战略与融合计划 2007-2010》；2011年的第二个公民战略与融合计划，等等。由于特殊的历史经历和族群结构，英国铸牢国家共同体意识的理念、政策或法律具有浓郁的国别特色：一方面采取了普遍主义的价值范式^[9]， 即提出“英国性（Britishness）”的核心因素是“对自由的信仰、宽容、公平竞争以及尊重法治和民主”；另一方面又将“铸牢共同体意识”的实践下移到地方（社区）层面。自2000年以来，英国内政部出台了一系列铸牢共同体意识的指导性政策，如《共同体凝聚力建设蓝图》（2003年）、《学校共同体建设标准》（2004年）、《共同体整合行动规划》（2019年），这些政策通过帮助提高移民的英语语言能力、鼓励新移民与当地居民的双向融入、提升社会包容力等措施，在地方或社区层面取得一定的实效。

从实施性法律的视角来看，在共同体价值观建设方面，法国坚持法兰西共同体构成的个体化原则，出台维护法兰西价值原则的法律；西班牙则通过立法维护“统一原则”“自治原则”和“团结原则”，来夯实共同体的价值观基础；英国则出台一系列共同体（社区）凝聚和融合的政策，来维持英国国族共同体最低限度的团结。在促进民主参与方面，法国厉行公民政治，不承认任何族性单位的权力（利）；西班牙则在统一国家的框架下，承认和保障构成西班牙国家的各民族和各地区的自治权；英国在维持中央集权制不变的前提下，通过不断的“权力下放”解决其组成部分的自治权。

在促进“共同富裕”的法律方面，法国的主要做法是，通过系统的社会保障和福利制度，在一定程度上弥补或纠正个体公民之间的不平等境况。西班牙的突出实践是建立“地区间补偿金制度”，以支付落后地区的投资性支出，从而实现地区间发展的大体平衡。英国则试图通过“拉平”长期以来存在的地区和社会群体之间的鸿沟，来缓和经济社会的不平等给英国国家共同体凝聚力建设带来的冲击。在促进生态文明建设法律方面，上述三个国家都颁行了严格的保护环境生态的法律，以至于在这些国家，良好的生态环境不仅成为本国公民国家自豪感的重要来源，而且也成为吸引海外移民的重要因素。

从权益保障性法律的角度来看，法国、西班牙及英国都建立了比较系统的法律体系。就捍卫性法律而言，法国和西班牙都建立健全了以宪法为核心的反分离主义法治体系。反恐立法方面，法国二战后就在其“刑法典”“刑事诉讼法典”“国内安全法典”等相关法律中规定有打击恐怖主义的内容。2017年10月法国政府推出体系化的反恐立法《加强国内安全和反恐法》。该法协调行政机构、立法机构、司法机构在打击恐怖主义方面的行动，注重公民权利与公共权力之间的协调^[10]，使法国的反恐大业进入了一个新的历史阶段。

西班牙将恐怖主义列入刑事犯罪的范畴，通过修改刑法及刑事诉讼法，以及在行政法和监狱法规中就涉恐政党和组织及恐怖主义罪犯的服刑问题等做出专门规定，建立健全反恐法律体系。此外，西班牙还通过加入国际反恐条约，如《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》（1999），以及在欧盟框架内通过多边或双边条约进行国际反恐合作。英国长期以来就有打击恐怖主义的立法传统。进入21世纪以来，面对越来越严峻的暴恐形势，连续多次颁行（修改）反恐法。最新的反恐立法是《2019年反恐怖主义与边境安全法》。不仅如此，英国还注重预防恐怖主义犯罪，先后多次颁布预防性的法律，如《恐怖主义预防及调查措施法》以及各类防止极端化措施。2023年7月，英国颁行了《国家安全法》。

除了上述三个国家以外，21世纪以来，许多发展中国家如印度、土耳其，发达国家如美国等都程度不同地加强国族共同体意识的法律建设。由于历史的、国情的等诸多因素的影响，特别是政治社会制度以及由这种制度所决定的国族共同意识建构理念、路径的差异，这些国家在“铸牢”国族共同体意识的效果方面差别很大，对内对外造成的影响也不尽相同。

铸牢中华民族共同体意识是一项名副其实的、世纪性的系统性工程，它涉及一国政治和社会生活的方方面面，涉及众多的法律关系，需要系统的法律体系作支撑。从功能上来看，宣示性法律明确了中华民族共同体的构成逻辑、价值理念和奋斗目标；实施性法律则从价值观建设、民主参与、共同富裕以及生态文明建设等四个具体方面夯实铸牢中华民族共同体意识；权益保障性法律侧重从公民-国家关系角度，通过保障每一位公民的权益特别是平等权，来强化他们对作为国族的中华民族共同体的认同。捍卫性法律则是通过防范和惩处危害中华民族共同体的具体行为，从制止反向发展的角度保障铸牢中华民族共同体意识事业的正常发展。上述四类法律，对于铸牢中华民族共同体意识来说缺一不可。

同世界一些主要国家相比，中国铸牢国族的伟大实践，建立在系统的、有坚实社会正义支撑的法律体系之上。部分保障性法律如反歧视立法，也将随着铸牢中华民族共同体意识工作的日益深化而臻于完善。从法律体系的结构上来看，尽管许多西方国家，包括一部分发展中国家，也建立了相对完整的保障铸牢的法律体系，但由于政治社会制度及价值理念方面的资本主义、新自由主义及个人主义逻辑，它们的社会往往缺乏对弱势群体的实质性关怀，社会公正流于形式，贫者与富者缺乏真正的共同命运感，国族团结在很大程度上表现为一种“虚假的联合”。

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